Заградительный барьер: зачем он нужен и каков его оптимальный размер

Берлявский Л.Г., Воробьев Н.И., Гельман В.Я., Голосов Г.В., Грезев А.В., Жаворонков С.В., Коргунюк Ю.Г., Крыжов С.Б., Михайлов В.В., Худолей Д.М., Шпагин С.А.

Аннотация

Эксперты в области выборов и избирательного права обсуждают проблемы, связанные с заградительным барьером. Обсуждаются достоинства и недостатки заградительного барьера, возможность определения его оптимального размера, а также правила перехода к «плавающему» барьеру.

---

От редакции

Во второй половине XX в. заградительный барьер стал непременным спутником пропорциональной избирательной системы. Без такого барьера обходятся немногие страны, в основном те, где выборы проводятся в округах малой величины и для распределения мандатов используются методы, не благоприятствующие малым партиям.

В то же время размер заградительного барьера существенно различается – от 0,67% в Нидерландах до 10% в Турции. Пионером в деле установления барьера была Федеративная Республика Германия, введшая в 1949 г. 5-процентный барьер, который неизменно действует на выборах в бундестаг уже более 70 лет. В других странах Западной Европы и в ряде латиноамериканских стран барьер ниже (2–4%), а в постсоциалистических странах Восточной Европы он чаще составляет 5%, но в ряде стран для партийных блоков (коалиций) действует отдельный, более высокий барьер. В 2007 г. Парламентская ассамблея Совета Европы рекомендовала государствам – членам Совета Европы – устанавливать барьер не выше 3%.

В России на выборах в Государственную Думу в 1993–2003 гг. и с 2016 г. действует 5-процентный барьер, но в 2007 и 2011 гг. он был 7-процентным. На региональных и муниципальных выборах первоначально барьер был оставлен полностью на усмотрение региональных законодателей и варьировал от 3 до 10% (а в одном случае достиг 25%). В 2005 г. предельный размер барьера был установлен федеральным законом на уровне 7%, после чего в большинстве регионов он был поднят до этого уровня. В 2014 г. предельный размер был снижен до 5%, и после этого все регионы установили 5-процентный барьер, не пожелав сделать его ниже (исключение – муниципальные выборы в Белгородской области) [13: 337–354].

Заградительный барьер обсуждается в научной литературе достаточно активно. Высказываются мнения за и против, приводятся обоснования его введения. Гораздо меньше работ, где обосновывалась бы конкретная величина барьера [4: 32–35; 5: 23–25, 137–138; 8: 93; 10: 36–38; 11: 90–108; 12: 278; 13: 343–354; 14: 137–138; 16; 20].

Вопрос о 5-процентном барьере в России был предметом спора в Конституционном Суде. Суд в 1998 г. признал такой барьер допустимым, но с двумя оговорками: 1) избирательные объединения, преодолевшие барьер, должны получить на выборах более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании; 2) барьер должен быть преодолен более чем одним избирательным объединением.

После этого в 1999 г. в законодательстве был установлен «плавающий» барьер. Суть его в том, что в случае преодоления установленного законом барьера только одной партией к распределению мандатов допускается еще одна партия, получившая наибольшее число голосов среди партий, не преодолевших барьер; если же партии, преодолевшие барьер, получают вместе менее 50% голосов, к распределению мандатов допускаются другие партии, получившие наибольшее число голосов, пока сумма голосов, поданных за допущенные к распределению мандатов партии, не превысит 50%. На выборах в Государственную Думу эти нормы применять не пришлось. Однако на региональных выборах норма о допуске к распределению второй партии применялась неоднократно.

В то же время высказывалось мнение, что переход к плавающему барьеру в случае получения партиями, преодолевшими 5-процентный барьер, менее 50% голосов – недостаточная мера для обеспечения представительности парламента. В частности, предлагалось повысить данную планку до 75% [9: 191–192].

В Германии вопрос о заградительном барьере также был предметом рассмотрения в Конституционном суде. При этом для выборов в бундестаг он был признан приемлемым, а для выборов в Европейский парламент – нет [18].

Таким образом, по нашему мнению, проблемы заградительного барьера следует продолжать изучать и обсуждать. В связи с этим мы решили задать экспертам по выборам – правоведам и политологам – семь вопросов о барьере. На наши вопросы ответили 11 экспертов.

Вопрос 1. В чем польза заградительного барьера?

Голосов Г.В.

Снижает фрагментацию партийной системы на парламентском уровне.

Коргунюк Ю.Г.

Польза заградительного барьера – в повышении ответственности участников избирательного процесса, которых таким способом заставляют трезво взвешивать свои возможности и подталкивают к вступлению в коалицию с потенциальными союзниками.

Шпагин С.А.

Основная роль заградительного барьера на выборах видится в том, чтобы оградить законодательный орган от чрезмерной фрагментации депутатского корпуса и тем самым повысить устойчивость поддержки правительства. Вспомогательная функция – отсечь от участия в законодательной деятельности радикальные и экстремистские объединения. Как выразился однажды один из основателей российской политологии А.М.Салмин, «не допустить крайних и случайных».

Воробьев Н.И.

Так называемый заградительный барьер при использовании пропорциональной избирательной системы, несомненно, нужен. Его польза в том, что он, во-первых, позволяет объединять и консолидировать политические силы (прежде всего, политические партии) для участия в выборах парламента, во-вторых, предотвращать политическую раздробленность парламента, ограничивать в парламенте появление мелких партийных фракций (объединений и групп) от малочисленных и непопулярных политических партий и объединений. Этим заградительный барьер способствует развитию и совершенствованию партийной и избирательной систем в стране.

Михайлов В.В.

В условиях, когда демократия находится на пути становления, на политическую арену стремятся попасть разные, в том числе маргинальные и псевдополитические группы, которые смогут преодолеть требования для создания партий и попасть в бюллетень. Заградительный барьер помогает отстранить их от парламента.

Внутри парламента наличие меньшего числа партий облегчает структурирование депутатов вокруг небольшого числа платформ, что создает условия для более прочного большинства в парламенте и быстрого принятия общего решения. В погоне за политическим влиянием мелкие партии могут блокировать принятие важного решения, угрожать выходом из коалиции или просто затягивать процедуры.

При среднем барьере около 3–5 % задача для каждого избирателя становится яснее. Многие избиратели не захотят голосовать за партию, которая явно не дотягивает до барьера.

Берлявский Л.Г.

В ряде стран в целях исключения возможности преобладания в парламенте мелких конфликтующих группировок, отражающих интересы незначительного числа избирателей, введено правило заградительного пункта или избирательного барьера. Одной из первых заградительный пункт (5%) установила Федеративная Республика Германия, где федеральный закон о выборах допустил к распределению мандатов в бундестаге только партийные списки, собравшие не менее 5% действительных голосов. В дальнейшем заградительный пункт стал применяться довольно широко. Согласно ему партии, не собравшие установленного минимума голосов, исключаются из распределения мандатов. Заградительный барьер варьируется в различных пределах: Нидерланды – 0,67%, Дания – 2%, Израиль – 2%, Молдавия – 5%, Казахстан – 7%, на Украине с 2006 г. барьер на выборах в Верховную Раду снижен с 4 до 3% [6: 99].

Грезев А.В.

Барьер, если он не превышает 5%, способствует развитию политической и партийной культуры, а также чаще всего обеспечивает представительство в парламенте 80–90% всего электората. Он отсекает совсем малые партии – нередко спойлеров и «однодневок», которые могут запутывать избирателей. Кроме того, барьер облегчает формирование коалиций и, следовательно, стабильных правительств.

В Германии 5-процентный барьер уже десятилетиями эффективно обеспечивает устойчивую работу демократии, и политические кризисы там происходят относительно редко. Противоположный пример – Нидерланды, где формирование коалиции после выборов может занимать месяцы, а в парламент регулярно попадают новые партии. Однако и барьер в 0,67% имеет свои плюсы и органично вписывается в нидерландскую политическую традицию. Для Германии, напротив, понижение барьера было бы нецелесообразным: ведущие демократические партии в состоянии преодолеть 5%, а если, как в случае со СвДП, это не удаётся несколько раз подряд, то это уже повод для серьёзных выводов. В России при честных выборах я бы также оставил 5-процентный барьер, возможно, варьируя его на региональном уровне.

Худолей Д.М.

Единственная польза заградительного барьера – недопущение чрезмерной фрагментации парламента, которая исключает формирование устойчивой коалиции партий, учреждающих правительство. Это политическая цель, но не правовая. В идеале в парламенте должны быть лишь две коалиции (или вообще две партии), как это часто имеет место в странах, использующих мажоритарную избирательную систему («закон Дюверже»). Проведение выборов по партийным спискам делает практически невозможным формирование двухпартийного парламента, это и обуславливает появление заградительного барьера, который должен не допустить частые распады правящей коалиции, отставки правительства, досрочные выборы, то есть, в конечном счете, позволяет экономить бюджетные средства.

Также его установление позволяет крупным партиям не вступать в коалиции и формировать сугубо однопартийные правительства. В последнем случае партия получает карт-бланш на исполнение своих предвыборных обещаний. При создании коалиций (тем более, «больших коалиций») партии нередко отказываются от некоторых предвыборных целей, что, безусловно, негативно сказывается не только на их рейтинге, но и подрывает веру избирателей в честность и ответственность участников выборов.

Гельман В.Я.

Пожалуй, никакой другой элемент избирательных систем, нежели заградительный барьер, не может служить более яркой иллюстрацией тезиса Джованни Сартори о том, что избирательная система – это самый манипулятивный инструмент политики [3: 273]. В основе такого положения дел – двойственная нормативная и позитивная природа этого института как такового. В нормативном плане от наличия заградительного барьера и от его величины зависит выбор в пользу либо обеспечения более оптимального политического представительства (которое и лежит в основе пропорциональных избирательных систем), либо эффективности работы правительств, формируемых по итогам выборов. Очевидно, что эта фундаментальная проблема не имеет сколько-нибудь удовлетворительного решения, поскольку за ней стоят принципиально разные представления о демократии и о политическом управлении.

Крыжов С.Б.

Пользу из заградительного барьера извлекают партии, получающие дополнительные мандаты за счет голосов, отнятых у тех, кто за них не голосовал. Упрощение работы парламента за счет гипотетического снижения числа партийных фракций вряд ли можно отнести к серьезным аргументам для установления заградительного барьера.

Жаворонков С.В.

Обычными аргументами в пользу барьера служат два. Во-первых, это меньшая фрагментация парламента, большая легкость создания правящей коалиции и большая стабильность политической системы. Во-вторых, это стимулирование создания крупных партий, представляющих значительную часть общества, так как только такая партия может преодолеть барьер.

Эти аргументы сомнительны. Возьмем, например, историю Нидерландов в XXI в., где, как известно, барьер фактически не существует и равен одному месту в парламенте, то есть, если считать в процентах, 0,67%. Так вот, в Нидерландах довольно стабильная власть: при четырехлетнем сроке полномочий парламента в 1994–2002 гг. правительство возглавлял В.Кок, в 2002–2010 гг. Я.Балкененде, в 2010–2024 гг. М.Рютте, с 2024 г. Д.Схоф (сейчас и.о., осенью 2025 г. предстоят новые досрочные выборы). Хотя бывали и досрочные выборы (за указанный период 5 раз, очередные выборы 4 раза, меньше года просуществовало только одно правительство), и смена партнеров правящей партии по коалиции.

Сравним с Бельгией и Италией (в Бельгии срок полномочий увеличен с 4-х лет до 5, начиная с 2014 г. в Италии все время был 5 лет, выборы проходят в Бельгии полностью по пропорциональной системе, в Италии с 2017 г. по смешанной, в пропорциональной части похожие на выборы в российское учредительное собрание 1917 г.: есть избирательные округа, в которых делятся мандаты, таким образом, можно не пройти барьер по стране в целом, но пройти в одном из округов и быть представленным). В Бельгии сменилось 9 премьеров, хотя всего одни досрочные выборы (2010 г.), и то всего за год до истечения полномочий парламента. Эти выборы, впрочем, завершились крупнейшим же кризисом, когда правительство не могли сформировать почти два года (541 день). В Италии – 10 премьеров, и лишь один из них (С.Берлускони в 2001–2006 г.) доработал свой срок до конца. Похоже, Д.Мелони станет второй. И это несмотря на то, что с 2005 г. в разных видах существует «бонус большинства», добавляющий количество мест в парламенте партии или коалиции, занявшей первое место.

Таким образом, не очевидно, что отсутствие барьера или низкий барьер ведут к нестабильности. Что касается необходимости создания только крупных партий, по примеру США или Мальты, то польза этого также вовсе не очевидна.

Вопрос 2. В чем вред заградительного барьера?

Голосов Г.В.

Ограничивает политическое представительство.

Михайлов В.В.

Избирательные барьеры уменьшают шансы социальных, политических и этнических меньшинств получить представительство в парламенте. К числу таких групп в России в последние годы можно отнести 15–20% избирателей.

Коргунюк Ю.Г.

В предоставлении привилегий тем участникам избирательного процесса, которые и без того находятся в привилегированном положении. Крупные партии получают премию фактически ни за что и оказываются перед соблазном и в дальнейшем укреплять свое положение не путем работы с избирателями, а казуистическими трюками.

Шпагин С.А.

Вред заградительного барьера видится в том, что он понижает уровень представительности парламента и создает существенные проблемы для представительства новых и малочисленных политических сообществ. В России первая угроза реализовалась на думских выборах 1995 г., когда преодолевшие этот барьер партии набрали вместе чуть более 50% голосов. Вторая – в 2000-х гг., когда по ряду причин из Госдумы выпал либеральный партийный сегмент, что негативно сказалось на качестве законотворчества.

Грезев А.В.

Главный минус барьера заключается в частично «потерянных голосах» и сужении спектра политического представительства в парламенте. Это может вызывать разочарование части населения в самой процедуре голосования. Негативно и то, что из законодательных органов может полностью исчезнуть какая-то идеология, важная для полноценной демократии. В Германии это время от времени касалось СвДП. Кроме того, избиратели порой вынуждены голосовать не за наиболее близкую им партию, а за ту, у которой есть реальные шансы преодолеть барьер, – чтобы их голос не пропал.

Крыжов С.Б.

Заградительный барьер является ограничением избирательного права. Как права партии, так и избирателей, голосующих за нее, быть представленными в парламенте. При его введении избиратель, выбирая, за кого голосовать, ориентируется не только на программу и персоналии из списка партии, но и взвешивает, а не пропадет ли его голос, если он отдаст его партии, преодоление которой заградительного барьера вызывает сомнение. Искажается истинное распределение политических предпочтений электората. Затрудняется включение в политическую жизнь новых партий, которые лишаются официальной трибуны, даже получив тысячи и миллионы голосов.

Худолей Д.М.

Любой заградительный барьер противоречит принципам равного избирательного права и справедливости выборов. По сути, он искажает реальную волю избирателей, искусственно завышая представительство крупных партий посредством лишения мандатов у малых партий. Чем выше барьер, тем выше диспропорция. Другой вред барьера заключается в том, что он провоцирует избирателей голосовать неискренне: сторонники малых партий могут проголосовать за какие-то оппозиционные крупные партии, которые точно преодолеют барьер («компромиссное голосование»). В конечном счете, результаты выборов все равно не будут отражать реальные желания граждан даже при отсутствии подкупа избирателей, принуждения их голосовать и прочих фальсификаций.

Берлявский Л.Г.

Использование заградительного барьера выгодно крупным, хорошо организованным партиям, действующим длительное время, и фактически ущемляет интересы молодых или недавно образованных партий и избирательных объединений. В связи с этим, само наличие заградительного барьера неоднократно было предметом рассмотрения конституционными судами ряда стран и Европейским Судом по правам человека (ЕСПЧ). В частности, в 1987 и 1988 гг. Европейская комиссия по правам человека отклонила две жалобы на закон Франции о выборах депутатов Европарламента, предусматривавший заградительный барьер в 5% как для доступа к распределению мест, так и для возврата избирательного залога, что, по мнению заявителей, нарушало статью 3 протокола № 1 Европейской конвенции по правам человека.

Воробьев Н.И.

Сам по себе заградительный барьер не приносит какого-либо вреда ни избирательной, ни партийной системам. Лишь непродуманное использование такого барьера может навредить обществу и его политической системе. Во-первых, если этот барьер часто меняется по коньюнктурно-политическим основаниям. Во-вторых, если он необоснованно завышен и не соответствует реалиям существующей в стране партийной системы. Все это чаще всего проявляется на основе субъективных подходов при его законодательном установлении со стороны власть предержащих политических сил, в том числе в самом парламенте.

Электорально-политическая практика разных по степени развития своих партийных систем государств показывает, что наиболее оптимальным является заградительный барьер в 3% (максимум в 5%). Но не 7, 9 или даже 10%, как у нас в России на федеральных, а также региональных парламентских выборах.

Жаворонков С.В.

В России были выборы 1995 г., отчетливо иллюстрирующие эту ситуацию. Формирование Думы с коммунистическим большинством не было следствием поддержки коммунистов большинством населения, а следствием совпадения двух фактов – непрохождения избирательного барьера партиями, за которые проголосовала почти половина избирателей (49,5%) и значительного отрыва занявшей первое место КПРФ (22,3%) от занявшей второе место ЛДПР (11,2%), за счет чего основное перераспределение мандатов произошло в пользу КПРФ. При этом в результате мы имели существенное, фактически двукратное, искажение воли избирателей по партспискам: набрав 22,3%, КПРФ получила 44% мест по партспискам.

Но даже если количество не представленных в парламенте избирателей не составляет таких астрономических величин, как в 1995 г. в России, мне решительно непонятно, почему небольшие партии не могут иметь несколько мандатов, чем это вредит демократии. Наоборот, вся логика создания пропорциональной избирательной системы как раз и состоит в защите прав меньшинства. А иначе мы наблюдаем странности вроде нынешней Германии: получается, что в 2025 г. «Союз Сары Вагенкнехт», набрав 4,97%, мандатов не получил вовсе, зато в 2021 г. «Левые», набрав 4,87%, были допущены к распределению мандатов благодаря наличию трех избранных в одномандатных округах депутатов.

Гельман В.Я.

Выбор в пользу той или иной величины заградительного барьера может повлечь за собой серьезные политические последствия, то ли оставляя за рамками представительства в парламентах заметные политические партии (и их избирателей), то ли предоставляя крупным партиям значительные и зачастую заведомо неоправданные бонусы в виде дополнительных мандатов.

В этом отношении оценки пользы и вреда заградительных барьеров зависят от того, на чьей стороне выступают те, кто дает такие оценки. Пример выборов 2002 г. в Турции, где заведомо завышенный 10-процентный заградительный барьер (специально введенный ради того, чтобы лишить парламентского представительства курдские партии) обеспечил большинство мандатов Партии справедливости и развития, набравшей лишь 34,2% голосов, выглядит в этом плане хрестоматийным. Но как, например, расценивать итоги выборов 2025 г. в Германии, где в условиях «классического» 5-процентного барьера блок Сары Вагенкнехт, за который проголосовали почти 2,5 миллиона избирателей, набрал 4,97% голосов и в итоге не попал в бундестаг? Сторонники идеи политического представительства (и избиратели этого блока), скорее всего, в этом случае подвергают заградительный барьер острой критике. В то же время сторонники эффективности правительства (и избиратели ХДС/ХСС и СДПГ, сформировавших правительство по итогам выборов), напротив, его поддерживают. Окажись блок Сары Вагенкнехт в составе бундестага (ему не хватило до этого всего лишь 13 тыс. голосов при 60,5 миллионах избирателей), политические последствия выборов, скорее всего, оказались бы совершенно иными. Поэтому вопросы о пользе и вреде заградительного барьера неизбежно влекут за собой вопросы о том, кому и при каких условиях этот барьер оказывается выгоден, а кому нет.

Вопрос 3. В каких случаях заградительный барьер не нужен?

Берлявский Л.Г.

В случае применения мажоритарной избирательной системы.

Жаворонков С.В.

Во всех. Снижение по нидерландской схеме барьера до процента, соответствующего одному мандату, не имеет никаких минусов, но позволяет полно представить гамму настроений избирателя.

Коргунюк Ю.Г.

На выборах в наднациональные представительные органы вроде Европейского парламента, где неудача определенной партийной «семьи» в одной стране может быть компенсирована удачей в другой.

Голосов Г.В.

Заградительный барьер нужен только при большой величине округа (М), примерно начиная с М > 10. Поэтому он не нужен на выборах, которые проводятся по пропорциональной системе в округах малой (3–5) и средней (6–9) величины.

Грезев А.В.

На местном уровне – в городских и сельских советах – целесообразно устанавливать меньший барьер. В небольших многомандатных округах (как, например, в Ирландии с системой единого передаваемого голоса) высокий барьер излишен.

Михайлов В.В.

Когда в стране достигнут высокий уровень политической культуры, небольшие фракции в парламенте, вошедшие в правящее большинство, не будут тормозить процедуры, не будут угрожать выходом из коалиции по небольшим поводам, а наоборот, будут иметь главной целью работоспособность независимого парламента в целом. Однако, развитие многопартийных демократий показывает, что до этих времен еще далеко.

Шпагин С.А.

Как и любая другая отдельная норма, заградительный барьер работает только во взаимосвязи с другими нормами избирательного права. В частности, он не имеет смысла при проведении выборов по одномандатным округам, и его применение довольно спорно в округах с небольшим количеством мандатов. Можно даже предложить к обсуждению некую закономерность: чем меньше величина округа, тем меньше толку от заградительного барьера.

Худолей Д.М.

Не думаю, что он вообще нужен на региональных и местных выборах, так как число замещаемых мест в округах обычно не очень большое. По сути, имеет место фактический заградительный барьер, нет смысла вводить и юридический как дополнение к нему. При проведении общенациональных выборов можно также отказаться от него, если проводить голосование не в едином округе, а в нескольких территориальных (как в ФРГ) округах с численностью замещаемых мандатов в пределах 30–35.

Крыжов С.Б.

Отсутствие обоснования оптимального размера заградительного барьера говорит о его необоснованности в принципе как такового. Это плод политического произвола действующего законодателя, решающего, в том числе, и вопрос о сохранении своего положения в парламенте. Заградительный барьер не нужен, если права человека и гражданина признаются высшей ценностью реально, а не в рамках необоснованного произвола законодателя.

Воробьев Н.И.

Заградительный барьер, на мой взгляд, не следует устанавливать при использовании пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах и при избрании малочисленных региональных парламентов.

В свое время, учитывая сложность применения пропорциональной избирательной системы в российских регионах, Центральная избирательная комиссия РФ в 2002 г. разработала и утвердила «Методические рекомендации по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» (утверждены постановлением ЦИК РФ от 25.12.2002 г. № 167/1419-3) [15]. На мой взгляд, в них было обоснованно рекомендовано применять пропорциональную избирательную систему при избрании регионального парламента, если число депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, было не менее двадцати. Что касается заградительного барьера, то рекомендовалось устанавливать такой заградительный пункт не более 5%.

В то же время рекомендовалось субъектам Российской Федерации законодательно понижать указанный заградительный пункт, если к распределению депутатских мандатов оказался допущенным только один список кандидатов или если за списки, преодолевшие заградительный пункт (барьер), проголосовало 50 или менее процентов избирателей, принявших участие в голосовании.

Вопрос 4. Какие факторы влияют на размер заградительного барьера?

Крыжов С.Б.

Степень опасения законодателя относительно прохождения в парламент нежелательных для него партий.

Михайлов В.В.

Приверженность власти принципам демократии, количество партий и блоков в бюллетене, размер округа, уровень электоральной культуры.

Худолей Д.М.

Желание искусственным образом создать дееспособный (в авторитарных странах – управляемый) парламент. Понятно, что в период формирования партийной системы фрагментация парламента будет максимальной (как это и имело место в Польше после падения советского режима). Однако в дальнейшем такой барьер практически теряет свое значение, так как порождаемая им диспропорция невелика.

Коргунюк Ю.Г.

В разных ситуациях разные. На начальных этапах перехода к демократии общее стремление к более четкому политическому структурированию парламента может заставить повысить заградительный барьер. Складывание монопольного положения одной из политических сил также создает стимулы к повышению барьера. Напротив, стремление ограничить эту монополию будет работать на снижение заградительного барьера.

Шпагин С.А.

Размер заградительного барьера тесно связан с предыдущим политическим опытом страны, характером сложившейся в ней партийной системы и политического режима в целом. Скажем, Италия после Второй мировой войны перепробовала уже четыре избирательных системы с разными заградительными барьерами. Сейчас он установлен на уровне 3%, что позволяет более или менее полно охватить характерную для этой страны многопартийность.

Грезев А.В.

На размер барьера влияет множество факторов: историческое развитие государства, политическая культура, национальный состав, географические особенности, а также прагматическая целесообразность. При этом главным условием должна оставаться честность выборов, поскольку в случае искажений сам барьер уходит на второй план. Если система функционирует надёжно, то менять её нет нужды. Так, в Германии нынешний барьер работает эффективно, тогда как для Италии или Испании более адекватны их собственные модели.

Голосов Г.В.

Величина округа (М, количество избираемых в округе депутатов), а также то, является ли система чисто пропорциональной или смешанной. В округах с М > 30 оптимальный барьер – 3%. В округах с М от 10 до 30 барьер целесообразно было бы устанавливать по формуле Б = М / 10, то есть от 3% в 30-мандатном округе до 1% в 10-мандатном. Кроме того, целесообразен «плавающий барьер» на условиях, в общем виде охарактеризованных в редакционном предисловии. Важно, чтобы в тех случаях, когда выборы проводятся более чем в одном пропорциональном округе, барьеры устанавливались на уровне округов, а не на общенациональном уровне.

Жаворонков С.В.

Прежде всего, политическая конъюнктура, как и во многих других. Обычно этот вопрос инициируется представителями правящей коалиции в сторону его повышения. Хорошо это можно видеть на примере Израиля, где с изначального 1% на выборах 1992 г. барьер был поднят до 1,5%, с 2003 г. – до 2%, с 2015 г. до 3,25%. Причем в последнем случае инициаторами были не победитель выборов («Ликуд»), а более мелкие участники правящей коалиции – «Наш дом – Израиль» А.Либермана и «Еш Атид» Я.Лапида. Те, кто уверены в своем прохождении, хотят убрать либо более мелких конкурентов со своего фланга, либо партии, считающиеся «несистемными».

Воробьев Н.И.

Сравнительный анализ практики функционирования партийных и избирательных систем разных стран показывает, что наиболее оптимальный заградительный барьер (1–3%) характерен для демократических стран с развитыми партийно-политическими системами. И напротив, повышенный (или даже завышенный) заградительный барьер характерен для стран с неразвитыми партийными и избирательными системами и авторитарными политическими режимами.

Поэтому на размер заградительного барьера главным образом влияют субъективный коньюнктурно-политический подход законодателей (прежде всего, действующих депутатов парламента), меняющих законодательные правила выборов и существующую партийную и избирательную системы в своих интересах. Этому способствует отсутствие подлинных политических дебатов и дискуссий при подготовке избирательного законодательства. Все это имело место и до сих пор имеет место в России, когда не только заградительный барьер, но и избирательную систему и избирательный процесс, а также партийную систему действующие парламентарии многократно законодательно меняли в угоду своим политическим интересам.

Гельман В.Я.

В самом общем виде на размер заградительного барьера влияют те ожидания исходов будущих выборов, которые имеют место у инициаторов введения этого барьера, его повышения или снижения. Именно эти ожидания и обеспечивают манипулятивное использование политиками этого инструмента: они часто стремятся обеспечить себе наиболее комфортные условия накануне предстоящих выборов. На практике, однако, эти ожидания порой оказываются неоправданными – как в том же случае Турции 2002 г., когда масштабный политический кризис повлек за собой провал на выборах всех партий, ранее входивших в правящую коалицию. Но в целом. нравится ли это кому-то или нет, политики, принимая решения, исходят, прежде всего, из своих собственных интересов. Помимо этих интересов, немалую роль здесь играет и инерция прежних институциональных решений: если в Турции оказавшиеся неудачными манипуляции с заградительным барьером было провернуть относительно легко, то в Германии представить себе отказ от глубоко укоренившегося за семь с лишним десятилетий 5-процентного барьера сегодня представить себе тяжело. Ну а чаще всего инициативный выбор тех или иных институтов в целом и заградительного барьера в частности идет по пути заимствования практик из своего или чужого опыта – неудивительно, что большинство посткоммунистических стран при создании своих избирательных систем в 1990-е гг. приняли за основу 5-процентный барьер, зарекомендовавший себя в Западной Германии.

Берлявский Л.Г.

Прежде всего, конституционные ограничения. В частности, в Конституции Португалии 1976 г. (ст. 152) зак­реплен запрет на введение заградительного барьера.

Обычно заградительный барьер ассоциируется с пропорциональной избирательной системой. Однако данные, представленные в «Сравнительном докладе о заградительных барьерах и иных институтах избирательных систем, препятствующих прохождению партий в парламент» Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссией), позволяют уточнить этот вывод. Во-первых, заградительный барьер может предусматриваться законодательством стран, использующих мажоритарную (во Франции для выхода во второй тур выборов нужно получить 12,5% голосов избирателей, зарегистрированных в избирательном округе) и смешанную системы (Италия – 4%, Литва – 5% и др.). Во-вторых, законодательство ряда стран, применяющих пропорциональную систему (Босния и Герцоговина, Финляндия, Люксембург, Исландия, Швейцария, Португалия, Чили, ЮАР), подобный барьер вообще не предусматривает. В-третьих, наряду с законодательно установленным заградительным барьером в докладе представлен так называемый естественный (скрытый, эффективный) барьер, то есть число голосов избирателей, которое реально необходимо получить для прохождения партии в парламент в соответствии с действующей избирательной системой конкретной страны. Данный показатель весьма различен при мажоритарной (Великобритания – 35%, Беларусь и Франция – 50%), смешанной (Венгрия – 11,5%), пропорциональной системе (Люксембург – 4,8%, Финляндия – 5%, Португалия – 6,7%, Швейцария – 9%, Бельгия – 9,2%, Испания – 9,7%, Исландия – 10,8%, Ирландия – 15%) [1: 5–9].

Вопрос 5. Можно ли определить оптимальный размер заградительного барьера?

Шпагин С.А.

Установить размер барьера на века и на все случаи жизни проблематично. Этот показатель вырабатывается методом проб и ошибок.

Худолей Д.М.

Он либо вообще не нужен, либо он должен быть не более 3%. В этом случае за партии, преодолевших барьер, проголосует, как правило, более 75% граждан.

Коргунюк Ю.Г.

Он в принципе должен быть небольшим – 2–3%. Повышение барьера, как показывает опыт, усиливает соблазн решать проблемы путем установления политической монополии.

Воробьев Н.И.

Абсолютно точный размер заградительного барьера установить вряд ли возможно. Но оптимальным размер заградительного барьера для конкретной страны (с учетом состояния и развития политической и партийной систем) видится в пределах 3–5%.

Голосов Г.В.

В смешанных системах немецкий уровень 5% могу признать допустимым, но только с немецкой же оговоркой о том, что партии, выигравшие в некотором количестве округов, допускаются к распределению мандатов вне зависимости от их пропорционального результата.

Грезев А.В.

Оптимально, чтобы барьер не превышал 5% на уровне всей страны или региона. В государствах с иными политическими традициями и структурой общества – например, в Израиле или Нидерландах – барьер в 5% оказался бы слишком высоким. Поэтому нет смысла требовать от всех стран единообразного подхода.

Михайлов В.В.

Вполне возможно поставить математическую задачу и получить определенный ответ. Задача нетривиальная, интересная. Начальные условия ее будут меняться перед каждыми выборами. Но будет ли она авторитетной основой для парламента, который будет устанавливать электоральный порог в основном на предыдущем опыте и на представлениях о демократическом парламенте тех фракций, которые входят в этот законодательный орган?

Крыжов С.Б.

Поскольку установление размера заградительного барьера дело субъективное, то для тех, кто при его установлении исходит из собственных интересов, оптимальным является размер, обеспечивающий непопадание в парламент нежелательных для них партий. Для этого проводятся опросы общественного мнения, делаются прогнозы ресурсов на обеспечение необходимого проведения избирательной кампании и т.п. Научно обоснованного метода определения оптимального размера для тех, кто его устанавливает, нет. По сложившейся практике любой размер может быть объяснен электорату как оптимальный.

Представляю только один случай оптимального заградительного барьера. Это 5% при избрании 10 депутатов по пропорциональной системе. Достаточно набрать голосов на полмандата, чтобы партия получила один мандат.

Гельман В.Я.

Вопрос об определении оптимального размера заградительного барьера наталкивается на критерии оптимальности (они зависят от того, что именно выступает приоритетом – эффективность или политическое представительство). Теоретически, вероятно, можно предложить такую математическую модель, которая учтет оба этих критерия и, сделав поправки на характеристики партийных систем (их фрагментация и волатильность) и на ряд других параметров (как, например, этнолингвистическая фрагментация в той или иной стране), позволит рассчитать оптимальный размер заградительного барьера в каждом конкретном случае. Но вот рассчитывать на то, что такая модель станет основой политических решений, явно не приходится: политики при принятии решений крайне редко стремятся к их оптимальности с нормативной точки зрения, тем более в столь чувствительных для себя вопросах, как величина заградительного барьера.

Берлявский Л.Г.

Попытки определить оптимальный размер заградительного барьера предпринимались неоднократно, о чем свидетельствует судебная практика конституционных судов и наднациональных органов.

Так, в 1993 г. Конституционный суд Италии и в 1996 г. Европейская комиссия по правам человека отклонили жалобу на закон Итальянской Республики о парламентских выборах, согласно которому для участия в пропорциональном распределении мандатов требовалось преодолеть барьер на уровне 4%. В 2001 г. ЕСПЧ признал неприемлемой жалобу на нормы Устава об автономии Канарских островов, предусмотревшие барьер на уровне 6% голосов по всей автономии либо 30% голосов в одном из округов, в 2007 г. – отвечающим Европейской конвенции о правах человека установленный в Латвии заградительный барьер в 5%, в 2008 г. – установленный в Турции барьер в 10%. Парламентская ассамблея Совета Европы в 2007 г. рекомендовала устанавливать заградительный барьер для парламентских выборов не выше 3%.

Подобные попытки предпринимались также в трудах специалистов по избирательному праву. А.Лейпхарт посчитал, что выдающийся вклад в сравнительное изучение избирательных систем был внесен с выходом в 2005 г. коллективной монографии «Политика избирательных систем» под редакцией М. Галлахера и П.Митчелла, эмпирической базой которой были источники избирательного права 22-х государств [2]. В предисловии к данному сочинению Лейпхарт порекомендовал новым демократическим государствам использовать пропорциональную избирательную систему с модификацией преимущественно закрытых партийных списков и относительно низким заградительным барьером (2–3%), что, по его мнению, даст возможность меньшинству быть представленным в общегосударственном законодательном органе [2: IX].

В связи с этим стоит заметить, что именно такая избирательная система (за исключением увеличенного заградительного барьера) была апробирована в законодательстве Российской Федерации о выборах Государственной Думы в 2007 и 2011 гг. Данная система в настоящее время подвергается критике в части чрезмерной стабилизации политической системы, недостаточного территориального представительства избирателей, узурпации законодательной деятельности несколькими политическими партиями, сращивания «профессиональных депутатов» со структурами исполнительной власти. Это является еще одним доказательством тезиса А.Лейпхарта о том, что «совершенных избирательных систем не бывает». Только политический опыт конкретного государства, приверженность демократическим принципам, гибкое реагирование на запросы избирателей, ориентация субъектов избирательного права на достижение компромисса, постоянное совершенствование избирательного законодательства способны модернизировать избирательную систему.

Дискуссионность вопроса о справедливости «заградительного барьера» на федеральных парламентских выборах оставалась. Так, Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (ст. 82 часть 7) заградительный барьер для прохождения политических партий в состав Государственной Думы был повышен с пяти до семи процентов. Позже Федеральным законом от 12 мая 2009 г. № 94-ФЗ была введена в действие статья 82.1, предусматривавшая возможность передачи депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5% голосов избирателей. Принятие данной нормы было обосновано Президентом Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию 2008 г. [17].

Однако по результатам выборов депутатов Государственной Думы шестого созыва 2011 г. ни одна партия, не получившая допуска к распределению мандатов, не смогла преодолеть 5-процентный порог и направить одного–двух представителей в парламент.

Вопрос 6. Допустимо ли устанавливать разный размер барьера для разных субъектов (например, партий и блоков)?

Жаворонков С.В.

Барьер не нужен сам по себе, повышать его для всех или для блоков не нужно также.

Худолей Д.М.

Вряд ли стоит вводить такие правила, так как они прямо противоречат принципу равенства партий и иных избирательных объединений.

Воробьев Н.И.

Устанавливать разный размер заградительного барьера для разных субъектов политических выборов, то есть для участников избирательного процесса, на мой взгляд, недопустимо и просто несправедливо.

Крыжов С.Б.

Недопустимо, но для законодателя таких ограничений нет. Депутаты равны в своих правах независимо от того, кто их выдвинул. И кандидаты в депутаты не должны быть дискриминированы в зависимости от того, кто их выдвинул.

Коргунюк Ю.Г.

Дифференциация такого рода мешает достижению коалиционных договоренностей, тогда как демократия эффективна только в условиях, когда общество и политический класс вырабатывают умения и навыки договариваться.

Голосов Г.В.

Допустимо, если законодатель особенно озабочен стабильностью / консолидацией партийной системы, но не очень желательно.

Берлявский Л.Г.

Допустимо. Например, в Венгрии действует избирательная система с 5-процентым избирательным барьером для партий на общегосударственном уровне и 10-процентым барьером для партийных блоков. Аналогично высок избирательный барьер для партийных блоков в Турции.

Шпагин С.А.

Введение разных заградительных барьеров для разных субъектов вполне возможно. Такой опыт есть в той же Италии, где по избирательному закону 2005 г. для партий он составлял 2%, а для блоков – 10%. Однако устойчивости правительствам эта практика не прибавила.

Михайлов В.В.

Для партий и блоков (или списков, как в Израиле) размер барьера может быть разным. Например, для партии 5%, для блока 7%, как в Литве. Блок – это политические образование с менее четкими целями, слабыми связями между составляющими, каждый из которых может покинуть блоковую структуру после выборов. Поэтому их жизнь бывает короче времени созыва. После перегруппировки блока депутаты остаются связанными менее четкими обязательствами перед избирателями, чем это было в предвыборный период. Когда такая политическая единица получит места в парламенте, она внесет вклад в консолидацию вокруг целей правительства меньший и менее определенный, чем партия, тем более, если это партия с традициями и устоявшейся платформой.

Грезев А.В.

Вопрос о разном размере барьера для партий и блоков остаётся дискуссионным. В одних странах блоки отсутствуют вовсе, и система прекрасно обходится без них. В других, например, в Восточной Европе и Италии, блоки играют значительную роль. В целом разумно устанавливать более высокий барьер для коалиций – порядка 7% для объединений из двух и более партий, но не выше. В истории не раз бывали ситуации, когда партии, решившие идти единым списком, из-за этого не проходили в парламент. Наиболее досадный пример – Словакия в 2020 г.: либеральное объединение «Прогрессивная Словакия» с партнёром набрало 6,97% при барьере в 7%. Если бы партия шла отдельно, то её результат превысил бы 5%, и она имела бы представительство в парламенте.

Вопрос 7. Следует ли повысить планку перехода к «плавающему барьеру» с 50% до, скажем, 75%?

Голосов Г.В.

Да.

Крыжов С.Б.

Следует. И чем больше, тем лучше.

Воробьев Н.И.

Полагаю, что повышение планки перехода к «плавающему барьеру» с 50% до 75% не представляется оправданным и необходимым.

Шпагин С.А.

Идея повышения уровня применения «плавающего» барьера до 75% представляется достаточно интересной, но требует широкого обсуждения. Для демократических систем эта норма может повысить уровень легитимности избранного парламента, но в недемократических системах она вряд ли на что-то повлияет.

Коргунюк Ю.Г.

Можно, как минимум, поэкспериментировать. В любом случае ситуация, когда преодолевшие барьер партии набрали немногим более 50% голосов, говорит либо о слишком высоком барьере (и в этом случае ситуация «лечится» его понижением), либо о слабой способности различных слоев общества и политического класса договариваться друг с другом (а эта ситуация более запущенная, и для нее эффективных лекарств не предусмотрено).

Жаворонков С.В.

В условиях, когда барьер существует, некоей минимизацией вреда от него служит механизм «компенсаторных голосов», существующий в Израиле: партии могут заключать соглашение (не более, чем с одной партией), в рамках которого процент голосов, недостаточный для получения мандата, может быть передан союзнику, в случае если обе партии прошли барьер.

Грезев А.В.

Повышать планку перехода к «плавающему барьеру» с 50% до 75% не следует. Условие в 50% оправдано, поскольку парламент, в котором партии, преодолевшие барьер, собрали менее половины голосов избирателей, теряет легитимность и представительность. Поднятие этой планки до 75% фактически означало бы отказ от самой идеи барьера, так как в большинстве случаев потребовалось бы допускать слишком большое количество партий. Это разрушило бы баланс между представлением и стабильностью.

Михайлов В.В.

Да, необходимо повысить до 75–80%. Хотя на последних выборах в ГД партии, перешедшие через порог, получали в сумме более 85%, но в 2003 г. эта сумма была менее 72%, что сильно недостаточно: более четверти избирателей не получили своих представителей в парламенте. Конечно, тогда было много партий-однодневок, всего более 20, но они смогли выполнить требования, необходимые для регистрации партии. И существовали явные подозрения, что «Яблоку» и СПС число голосов было занижено, чтобы они не преодолели барьер. Это также увеличило долю избирателей, не имевших представителей в ГД. Но при новой трансформации избирательной системы РФ снова может случиться много партий, и снова могут быть фальсификации за счет малых партий, а это чревато повторением ситуации 2003 г.

Худолей Д.М.

Да, безусловно. Считаю, что недопустимо волю большинства сводить к 50%+1 голосу в тех случаях, когда выборы проводятся не в одномандатных округах, а у избирателя имеется лишь один голос. Иначе говоря, не совсем правомерно использовать классический вариант индекса Лузмора-Хэнби (полусумма модулей отклонений в представительстве партий). Несколько лет назад я предложил свой вариант определения «эффективной» партии: это партия, число голосов которой равно или более квоты Друпа. В случае проведения выборов в одномандатном округе квота Друпа действительно равна 50%+1 голосу. Бессмысленно говорить об искажении пропорциональности представительства, если кандидат-победитель получил в первом туре большинство голосов избирателей (воля большинства учтена). В этом случае индекс Лузмора-Хэнби следует определять только по числу голосов кандидата-победителя, он в любом случае будет МЕНЕЕ 25% (например, 49% разделить на 2). При проведении парламентских выборов с большим числом избираемых депутатов (100 и более), квоту Друпа преодолеют практически ВСЕ партии. Следовательно, 25-процентный модифицированный индекс Лузмора-Хэнби для «эффективных» партий будет в том случае, когда к распределению мандатов допустят избирательные объединения, которые суммарно получили 75% голосов. Таким образом, я предлагаю установить барьер на уровне 3% при условии, что партии, допущенные к распределению мандатов, получили БОЛЕЕ 75% голосов. В этом случае воля большинства граждан реально не будет изменена. Так, если из 75%+1 голос вычесть 25%, то мы в любом случае получим 50%+1 голос [19].

Берлявский Л.Г.

В Российской Федерации с ее еще только складывающейся и неустойчивой многопартийной системой «заградительный барьер» в зависимости от различных условий может выступать и как допустимый, и как чрезмерный. В этом плане следует учитывать, что по смыслу статей 1 и 13 Конституции Российской Федерации, демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть. Поэтому, если «заградительный барьер» будет преодолен лишь одним избирательным объединением даже при условии, что за него подано большинство голосов, ему не могут быть переданы все депутатские мандаты по федеральному округу, так как это противоречило бы принципу пропорциональности выборов в условиях демократии. Для подобных случаев Федеральному Собранию целесообразно определить механизм правового регулирования, позволяющий соблюсти требования, вытекающие из демократического характера основ конституционного строя Российской Федерации, например введение «плавающего» барьера [7].

С другой стороны, обращает на себя внимание итальянское избирательное законодательство, которое предполагает развитую систему заградительных барьеров: для Палаты депутатов в масштабах страны установлены различающиеся барьеры для политических партий и партийных коалиций, для Сената – для каждого избирательного округа с учетом того, что на сенатских выборах барьер в два раза выше. Для допуска к распределению мандатов в Палате депутатов партия должна набрать не менее четырех процентов голосов; коалиция политических партий – не менее десяти процентов голосов на выборах, при этом каждая входящая в коалицию партия должна набрать не менее двух процентов. В Сенате заградительный барьер для коалиции составляет двадцать процентов и восемь процентов для входящей в коалицию партии.

Поступила в редакцию 26.09.2025, в окончательном виде 06.10.2025.

---

Список литературы

1. Comparative report on tresholds and other features of electoral systems which bar parties from access to Parliament. Strasbourg. – European Comission For Democracy Through Law (Venice Comission), 15 December 2008. Доступ: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2008)037-e (проверено 26.09.2025). - https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2008)037-e
2. Gallagher M., Mitchel P. (eds.). The Politics of Electoral Systems. Oxford: Oxford University Press, 2005. 662 p.
3. Sartori G. Political Development and Political Engineering. – Montgomery J.D., Hirschman A.O. (eds.). Public Policy. Vol. 17. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1968. Р. 261–298.
4. Автономов А.С., Веденеев Ю.А., Дегтярева О.В., Луговой В.В., Лысенко В.И., Маклаков В.В. Зарубежное избирательное право: Учебное пособие. М.: Норма, 2003. 288 с.
5. Алескеров Ф.Т., Ортешук П. Выборы. Голосование. Партии. М.: Академия, 1995. 208 с.
6. Берлявский Л.Г. Сравнительное избирательное право. М.: Юрлитинформ, 2013. 240 с.
7. Берлявский Л.Г., Тарабан Н.А. Роль решений Конституционного Суда Российской Федерации в развитии институтов избирательного законодательства. – Юридический вестник Ростовского государственного экономического университета. 2011. № 3. С. 5–13.
8. Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М.: Весь Мир, 1997. 184 с.
9. Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: История, современное состояние, перспективы. М.: Аспект Пресс, 2005. 333 с.
10. Каюнов О.Н. Незримая логика избирательных законов. М.: Магистр, 1997. 47 с.
11. Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. М.: Норма, 1999. 304 с.
12. Лысенко В.И. Выборы и представительные органы в новой Европе: политологический опыт и тенденции 80–90-х годов. М.: Наука, 1994. 350 с.
13. Любарев А.Е. Избирательные системы: российский и мировой опыт. М.: РОО «Либеральная миссия»; Новое литературное обозрение, 2016. 632 с.
14. Майер Г. Демократические выборы и избирательная система. – Государственное право Германии. Т. 1. М.: ИГП РАН, 1994. С. 121–151.
15. Методические рекомендации по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. – Демократия.ру. Доступ: https://www.democracy.ru/library/laws/cec/cec_167_1419_3/ (проверено 26.09.2025). - https://www.democracy.ru/library/laws/cec/cec_167_1419_3/
16. Морозова О.С. Избирательный барьер как элемент избирательной инженерии. – Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2013. № 4. С. 68–75.
17. Послание Президента Российской Федерации Д.А.Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. – Российская газета, 6 ноября 2008.
18. Фахретдинова А. Избирательная система Германии в решениях Конституционного суда ФРГ. – Журнал о выборах. 2008. № 6. С. 53–57.
19. Худолей Д.М., Худолей К.М. Предложение по реформированию избирательной системы Российской Федерации. – Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2021. Вып. 53. C. 562–601. DOI: 10.17072/1995-4190-2021-53-562-601
20. Черепанов В.А. Пропорциональная избирательная система: за и против. – Журнал российского права. 2013. № 6. С. 87–98.